中药饮片GMP(药品生产质量保证体系)规制案例研究

草药丸剂GMP(药品生产质量保证体系)规制案例研究​[1]​

张耀辉​[2]​

(暨南学院，)

[摘要]随着2008年1月1日草药丸剂生产GMP认证大限临近，草药丸剂企业和地方政府纷纷颁布促使新政制的举措。通过此案例考察提早公告的规制对市场行为的引导作用，企业市场行为和政府行为的预规制，确定合理的规制颁布时间的提早量。

[关键词]规制；提早时间；步入门槛

一、中药饮料GMP颁布的背景

1998年国家乳品药品监督管理局颁布了要求包括草药丸剂生产在内所有医药企业强制施行GMP(药品生产质量管理规范)认证的办法。2004年11月对草药丸剂生产企业规定了强制施行该办法的时限：自2008年1月1日起，所有西药丸剂生产企业必须在符合GMP的条件下生产，凡未在规定时限内达到GMP要求并取得《药品GMP证书》的相关生产企业必须停止生产。

在中国，施行GMP早已20多年，并且因为条件不成熟，所以没有进行强制性认证。从1998年起，国家乳品药品监督管理局按照1996年的通知和国务院要求，对分馏器和剂型进行分批分期、分类别、分制剂进行认证，仍然到2004年7月1近日，要求所有药品和剂型必须达标。但截止2004年6月30日，全省5071家企业中，有3101家企业有通过GMP认证，1970家企业和884家药品生产车间没有通过认证被迫停产，通过比列约61.15%。在1970家房企中，有247家企业因为自身竞争力不强，早已明晰表示不再搞GMP认证，退出医药行业，约占全部停产企业的13%。由规制所带来的企业市场短期退出率为38.85%，常年退出率为4.8%，其余的1723家企业被勒令停产改建，但要求必然在前一年年末向各市药监部门进行备案。

草药丸剂生产企业强制施行GMP(药品生产质量管理规范)认证的办法是与“体外生物确诊试剂和医用二氧化碳”GMP的认证时限一齐颁布的，自2006年1月1日起，所有按药品管理的体外生物确诊试剂生产企业必须在符合GMP的条件下生产；自2007年1月1日起，所有医用二氧化碳生产企业必须在符合GMP的条件下生产。这一规制的颁布恰值药品和剂型规制强制施行造成巨大争辩之机。来自国外方方面面的舆论对强制施行GMP非常不利，中国社会经济调查中心一位部长觉得，“为通过GMP认证，全省医药企业总投资1600个亿以后，却形成了60%多的设备闲置及短缺的生产能力，这将是近几年医药企业无法消化的宫缩”，​[3]​2004年医药上市企业整体收益首次出现塌方，净收益增长4.15%，上半年医药产业重点企业销售增长1.2%，收益支出环比减少21.7%，其中华南药业、石家庄医药、山东新华药业和鲁抗医药收益分别增长50%-91%，收益率分别低到0.64%—1.37%，双鹤药业和苏州药业甚至出现巨亏。还有一位省政协委员觉得“强制施行GMP是修宪”。中国医药企业竞争力研究课题组报告显示，通过GMP论证以后的企业中有70%的企业存在品种老化、设备闲置、新品跟进不力等问题，而其中30%企业已处于停产或半停产状态。认证后的企业在新款研制、市场开拓的资金缺口巨大，大部份新药研制机构新款积压，产业转化率极低。实力较差的大型研制机构含冤清货、挥泪甩卖情非得已。与此同时，非医药资本涌进医药产业，因为对投入连续性恐怕不足，已深陷进退维谷的难堪局面。它们已有近70%的处于巨亏，因为巨亏的严打，部份资本可能退出医药产业。医药产业在最须要产业资金支持的发展阶段未能吸引非医药资本及风险资本的介入。

但是，强制施行GMP理由是哪些呢?

1．抑制国外过度竞争。我国常年以来市场步入门槛低，药品价钱遭到体制和美国同类产品价位推动下来的比价效应，居高不下，而生产成本低，单位产品收益优厚，吸引了大量企业步入，最终造成了我国药品市场总体供小于求，使企业常年方式不足。供小于求促使企业无力投入到创新研制之中，增加了产业的整体竞争力和发展冲劲：

2．提升产品品质，保护消费者利益。药品具有比较严重的信息不对称性，过高的投入使药品生产成本低但质量却未能为消费者所把握，须要在这样的特殊市场上采取以生产过程控制提升产品质量的规制：

3．国际市场压力。国际市场新药层出不穷，而具有我国独立知识产权的药品却少之又少，在草药领域，我国传统方子早已为台湾等国家整体注册。在品质方面，因为我国在产品质量标准方面不与国际接轨，因而，也难以直接步入国际市场，虽然在国外市场也未能与外国药品进行抗争；

4．在法律上，国家乳品药品监督管理局执行的《中华人民共和国药品管理法》，具有法律根据。该法的第九条规定药品生产企业必须根据国务院药品监督管理部门根据本法制订的《药品生产质量管理规范》组织生产。药品监督管理部门根据规定对药品生产企业是否符合《药品生产：质量管理规范》的要求进行认证。在第四款加入“《药品生产质量管理规范》的具体施行办法、实施步骤由国务院药品监督管理部门规定”，国家药监局根据实际存在的一些困难，提出了2004年6月30日为GMP的最后时限。

在强制施行GMP认证之后，预计达到GMP的药品生产企业占到全部药品生产企业的60%多，但却抢占了国外药品市场近90%的份额，生产的药品囊括了所有临床常用品种，可以满足市场需求；而面临停产的企业大部份实际早已停产，正在生产的产值也很低，所生产的药品基本没有哪些急诊服药和独家品种。通过施行GMP认证，药品生产企业的生产规模扩大了，减轻了一些恶性竞争。同时，国家药监局已要求各市级乳品药品监管部门从2004年了月1日开始到年末推行周报告制度，在密切关注各地药品市场的供求变化、及时了解把握可能出现的药品过剩情况的基础上，每周一将上周企业GMP认证、企业停产及检测情况、市场供应以及社会稳定等情况报告国家乳品药品监督管理局，并重点对独家生产药品的供应给以保证。假如发觉有药品出现过剩，药监部门将通过委托生产、合格企业扩大生产等方法，保证药品正常供应。对市场进行动态监控以保证认证的目标实现。

这些背景表明，我国政府决心对所有药品生产强制施行G1V2P是大势所趋，企业与舆论并没有改变政府的决心，同时，政府也颁布了一些保障举措，控制与目标相违反的市场运行结果，并借此为抓手，构建具有中国特色的药品GMP施行体系。

二、中药饮料GMP强制施行

GMP是药品生产质量管理规范的英语简称，是国际上对药品生产通行标准。GMP对药品生产的全过程有严格的规范要求，包括药品标签、使用说明书、残损抗生素的处理等200多项认证指标，其中有一项不合格，药品生产企业就不能通过认证。

依据《中国药典》中的定义，草药丸剂是指经过炮制加工过的中草药，可直接用于煎制中药，持大夫处方到超市抓取的是丸剂，而不是草药。草药丸剂是我国草药产业的三大支柱之一，又是中成药的重要原料。草药丸剂是药品，是治病救人的特殊商品，它的质量好坏，直接影响到病人的人身安全和健康。并且，草药丸剂市场非常混乱，伪劣药品因其成本低廉，大量参杂市场，严重损害了合法草药丸剂生产企业的利益和草药的名声中药饮片gmp认证检查项目，也为病人的生命安全留下极大的隐患。2003年下半年，中国药品生物制品检定所组织市级药品检验所对广东晋州、湖南廉桥、四川荷花池、安徽豪州共4屋内草药专业市场进行了监督抽验，在抽取的1080件样品中，不合格产品就有247件。因为草药太“脏”已经影响到了草药的名声，一些西医也埋怨，草药丸剂的质量每况愈下，常常出现药对方正而病不除的情况，个人名声都因而遭到影响。

究其缘由，一是近些年来全省各地中草药批发市场纷纷完善，而国家监管力度缺乏，各草药批发市场大量违法经营丸剂而非草药，直接供应汤药丸剂给诊所、药房。国家有关药品管理的法律、法规中对草药丸剂的规定过分原则，使实际执法的根据不足。二是目前我国的草药丸剂生产企业良莠不齐，大部份企业生产规模很小，生产条件落后，管理水平不高，不检查原草药及草药丸剂质量，以草药市场为中心产生大量的地下低质生产企业和一些地区隐藏着的专门制售假劣草药丸剂的加工点。三是中医药生产管理传统非常粗放。2004年全省共有700多家西药丸剂企业，但通过国家GMP认证的仅有24家。而这些低认证率与我国草药丸剂企业生产管理水平较低、饮片质量良莠不齐有着直接的关系。炮制标准不一、缺乏严格的量化标准、设备设施落后、专业人才缺少仍然是我国草药管理最薄弱的环节。因为历史缘由，我国草药丸剂的炮制工艺大多是家传，南北东西各异，炮制法起码有几十种，而且好多草药都有其独到上艺。目前《中国药典》中有明晰炮制标准的草药仅占全部草药的2.7%，而各省市通常又有各自的丸剂炮制规范，常常导致同一丸剂以不同名称、制法及工艺出现。我国700多家西药丸剂企业大都设备设施破旧，丸剂的生产遭到很大污染，药品质量稳定性得不到保障。企业的职工普遍缺少相关专业知识，只是按传统方法凭经验来操作，虽然这么，企业的熟练炮制技工也只占现有工人的1/3。四、对技术保护打小算盘，一方面利用于行政保护，搞内讧，另一方面，觉得西药有技术秘密，不想泄露，对世界草药产业的技术研制能力和揭秘能力恐怕偏低。在学术领域觉得发表论文比申请专利更重要，论文与专利的比列是44：1，时常出现国外学者搞学术，美国学术搞专利，在观念上觉得专利保护不适宜草药。还有人觉得美国市场中国未能参与，也没有市场，觉得国外市场比国际市场重要。从专利数目上看，向美国申请保护的数目仅占国外申请保护的0.35%。

这些状况除了损害了国外消费者，也损害了国家利益。在中国传统文化资源中，中医药抢占重要地位，假如我们不好好借助，都会被他人“拿”去，引起重大资源损失。韩国占世界草药80%—90%的市场份额，其中原料80%来自中国，比如美国早已在北京建了一家丸剂厂，美国的一些丸剂厂也常常从我国买走丸剂半成品，由她们的鞋厂经过现代化的加工后再卖回中国。我国生产的半成品出口到海外，经过按国际标准进行再加工出口到欧美市场，获取高额收益。

GMP认证是药业行业大势所趋，借鉴原料药和药品剂型企业施行GMP认证和草药丸剂企业施行GMP认证试点的经验，对草药丸剂企业施行GMP认证时机早已成熟，争取用3年左右的时间全部完成草药丸剂企业GMP认证，届时没通过认证的企业将被淘汰。

草药饮料GIMP规制的主要内容是“中药丸剂GMP认证检测项目”，共有111项，关键项目18项，通常项目93项。无严重缺陷且通常缺陷大于19项，通过GIMP认证：无严重缺陷且通常缺陷在19-37项之间，或则严重缺陷大于3项，通常缺陷大于19项，责令6个月整改后追踪检测，检测合格后通过认证；其余情况不能通过GMP认证。

18项关键指标包括：(1)是否完善与质量保证体系相适应的组织机构和明晰各级机构和人员的职责：(2)生产管理和质量管理部门负责人是否相互担任：(3)毒性草药(含按麻醉药品管理的草药)等有特殊要求的丸剂生产是否符合国家有关规定。毒性草药生产应有专用设备及生产线；(4)物料是否符合药品标准、包装材料标准和其它有关标准，不得对草药丸剂质量形成不良影响：(5)进口草药是否有国家药品监督管理部门批准的证明文件；(6)不合格的物料是否专区储存，是否有便于辨识的显著标志，并按有关规定及时处理；(7)毒性草药(含按麻醉药品管理的草药)等有特殊要求的草药是否按规定初验、储存、保管，是否设置专库或专柜；(8)毒性草药(含按麻醉药品管理的草药)等有特殊要求的草药外包装上是否有显著的规定标志：(9)生产过程中关键工序是否进行设备验证和工艺验证。是否有生产工艺规程、岗位操作法或标准操作规程，是否任意修改，如需修改时是否按规定程序执行：(10)草药丸剂是否根据国家药品标准炮制；(11)国家药品标准没有规定的，是否根据省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制订的炮制规范炮制：(]2)草药丸剂批号是否以同一批中草药在同一连续生产周期生产一定数目的相对均质的草药丸剂为一批；(13)生产用水的质量标准是否高于饮用水标准；(14)质量文件中是否有中草药、辅料、包装材料、中间产品、中药丸剂的质量标准及其检验操作规程；(15)质量管理部门是否履行决定物料和中间产品使用的职责；(16)草药丸剂放行前是否由质量管理部门对有关记录进行初审，并由初审人员签字。初审内容是否包括：配重、称重过程中的复核情况；各生产工序检测记录；清场记录：中间产品质量检验结果：误差处理；成品检验结果等；(17)质量管理部门是否履行初审不合格品处理程序的职责：(18)质量管理部门是否履行对物料、中间产品和成品进行采样、检验、留样，并开具检验报告的职责。

这一标准是国家标准，各市为了加快GMP，按照生产技术水平制订了自己的标准。为了达到上述标准，须要对企业进行技术改建性的投入，不同标准下的投入有较大差别。以恩施锦华草药丸剂有限公司技术改建企划书为例。该企业原总资产3500亿元，技术改建项目总投资6000亿元。项目投运后预计新增销售收入8000亿元，新增收益1200亿元，新增总额1600亿元。公司现有员工22人，技术人员13人，注册资金351亿元，面积15000平方米，草药加工设备18台，主要产品是草药丸剂。目前草药丸剂生产企业分散，企业规模小，原始的手工作坊式生产方式，技术缺乏规范，导致草药丸剂产品质量不稳定，严重影响草药的临床效果和中成药的质量。恩施市有丰富的中草药资源，采用现代高新技术对其加工和生产，增强草药资源的开发和借助率，适用医疗须要，提升医治疗效，改变生产中存在的手工作坊、设备落后、技术质量低的。该项目采取建行按揭的融资形式，专项用于草药丸剂GMP技术项目整修。从市场剖析看，草药丸剂是西医最常用的处方服药，年需求量在10万吨以上，恩施市中草药资源充足，作为全省优秀旅游城市，湘、渝、川、黔四省边区的主要货运中心，生产的草药丸剂可面对国外各消费群体。项目主要产品为草药丸剂和草药深加工产品，年生产草药饮片500吨，销售收入3500亿元，草药深加工产品300吨，销售收入4500亿元。原材料、包装材料、工资领取、机械摊销、修理费、管理费、利息开支等成本共计6570亿元。收益为1200亿元，新增税收400亿元，投资回收期3年。项目的建成使国家、单位、种植户三方受惠，能解决农村的多余劳动力就业，对医药工业的发展草药丸剂的规范．市场的需求有积极的现实意义。

该项目申请提出的GMP整修资金为6000亿元，产生500万吨草药饮料的深加工能力，降低销售收入8000亿元，税后收益1600亿元、利润1200亿元，资金总额率和资金收益率26．7%和20%，而原项目资产3500亿元中药饮片gmp认证检查项目，净资产3000亿元，销售收入120亿元，收益30亿元，单位净资产收益率为1%。

从该项目看，该企业觉得GMP认证后的效益将急剧增强，资金收益率提升20倍，企业销售收入下降67倍，地方也可以得到400亿元的税费。从表面上看，企业应当有热情支持GMP认证，地方政府也会从经济利益考虑支持这种项目申请，不应存在强制施行GMP的问题。这么强制施行讯号会是否没有意义呢?

三、中药饮料GMP规制讯号颁布后的市场行为

GMP是一种市场行为，但目前各国都参与到企业生产标准制订之中，这一举措具有规制的主要特点。主要表现在：第一、由政府制订市场步入与退出标准，规定了达到某标准的企业生产要求，不能达到要求的企业必须停止生产，停产、转产或改建；第二、标准具有强制性，不能通过市场交易取代，企业只能是规制的接受者，不管企业以及站在企业立场的舆论怎么议论，企业依然要遭到规制禁锢：第三、规制本身并没有破坏市场规则，只是规定了工作标准，达到标准可以步入市场，对企业是否做、做多少、如何做的具体决策政府并不干预；第四、政府并不承当因规制而出现的企业任何负担，企业决策所降低的成本完全由企业内化。其实，以产品生产过程来要求企业行为可以把它看成是质量规制，是市场步入规制。

我国草药饮料规制也有自己的特点，产生了特有的效应。

首先，提早公告规制，迸发了地方政府和企业行为的预调节。2004年11月公告了GMP的强制施行具体日期。到2005年8月，好多地方政府纷纷颁布自己的标准，湖南、四川、广东、河北、湖南等地都公告了自己的初验标准。不同地区制订的标准的高低与发达程度关系较小，而与原先的户能关系较大。诸如经济非常发达的广州，达到初验标准的投入只须要300亿元，而福建福州则须要1000多亿元，福建有800亿元，但虽然这么，山东省在八家草药饮料企业只有一家申请并达标，而徽毫州早已达标的20多家，但是目前在建申请达标的企业有20多家，在河南商丘20多家早已投资并达到市级GMP标准的企业只有一家。

其次，车牌性规制的提早公告并没有达到预期提升产品质量的目的。2004年11月公告后市场上的产品生产工艺过程并没有得到急剧增强。虽然国外市场对草药饮料产品质量多有报怨，但若果以新标准生产成本会急剧上升，其缘由主要是在动力成本方面(比如在广东每个工人薪资只有300元，按现行水价0.5元渡估算，折合600度电，仅以除尘、通风、照明用电的2000瓦考虑，仅能维持0.33小时，而企业生产每月时间为25天，每晚12个小时，实际用电成本降低30亿元，这是好多企业无法承受的)：按GMP要求，切洗蒸割断以及验血等工序均由机械操作，除了降低了动力投入，取代了原先比较实惠的人工，还要求劳动力要素要相应提升，而目前工人素养又无法跟上要求。好多顾客，如日本非常指定要求人工断切的产品，人工可以按纹路，外型比较好看。从市场上看，按GMP生产的产品并不能产生高额的附加值，在国外市场的价钱几乎没有变化，虽然出口到海外，也因没有完善足够的标准信誉而无法提升价钱，毕竟大量的海外合作企业早已建有原先的二次生产的车间，抑制了国外产品升级。好多企业投入并取得了市级初验资格之后，并不真正使用这种设备生产，而是将这种设备转租或闲置，实际生产却依然使用原先的生产系统。在广东新乡除一家国企即将采取GMP生产外，其余企业都将厂房和设备封存，或则对外租用。

第三，多层次标准和多地区性标准，正在导致地区间的企业流动和步入门槛的增加。广州远离草药饮料生产和销售中心，因但却有着较低的市场步入门槛，一些外省企业开始考虑来广州注册和完善生产车间。中央政府颁布的规制往被地方政府以分级推进为名作为招商引资的措施，这造成了市场步入的门槛多重化，而规制的施行常常又通过地方政府执行，这相当于出现着一个规制击溃的均衡。

四、GMP预规制效应与预规制时间模型

从上述观察中可以见到，提早颁布的规制产生了下述现象：第一、在预规制期间，好多企业并不以商业收益为目的进行投资，从而也没有提升市场上的产品质量，而是剌激了大量资产闲置。第二、为促进GMP规制，不同级别纷纷政府颁布自己的标准，使标准多层次化，中央政府的规制被地方政府拿来成为获取利益的工具。我们须要这种现象进行解释。

1．车牌效应

假如把获得GMP看成是一种市场准入资格，与获得车牌没有差别。假如领取车牌是按价钱递增领取的，这么越到前面，获取车牌的成本越高，直到没有收益为止。

假定获取车牌的成本呈线性下降，写成C=F+cN(N代表获取车牌的企业数目，F和c均为常数)，市场反需求函数为P=a-bQ，每位企业生产规模相同，均为q，则N个企业时总产值为Q=Nq，在有N个企业获取品牌之后，市场价钱为P=a-bNq，设企业为生产必须支付的固定的边际成本d，则企业收益写成：

π=(P-d)q-C

=(a-bNq-d)q－(F+cN)

=(a-d)q-F-(bq+c)N

其实，N越大，企业获得车牌成本越高企业收益越小。

令π=0，解出NO=[(a-d)q-F)/(bq+c)，当N>N0时企业便停止步入，而在N

企业预期未来将n个企业申请车牌，假如企业刚好为第n个企业，则其成本为C=F+cn，但若果现今有m(m

从上述过程中见到，假如降低F就可以制止后续企业步入，所以，这样就产生了先得到车牌的企业设法让标准愈发严格，以保护自己的既得利益，加以先得到车牌的企业可以节省成本，因而产生了争取先得到车牌的动力。这样，得到车牌与按规制生产之间不存在联系，因而，预规制的结果是大量资产处于闲置状态。

2．门槛竞争

因为不同地区纷纷颁布自己的车牌领取标准，产生多重车牌标准，每位地方政府希望通过企业扩张争取市场并获取利益，因而存在着不断增加车牌步入门槛的动力。这类似于伯川德价钱竞争，每位企业为了获得市场份额而增加价钱。假如地方政府信守承诺，坚持标准和步入门槛，则其他地区假如增加门槛就可以扩大市场，本地区利益都会降低。为了不降低本地区利益，每地方政府都假定其他地区的政府会颁布更低的步入门槛，为此，自己地方政府必须颁布更低的标准便于参与竞争。所以，只要中央政府颁布新的规制而且容许地方政府完善自己的规制(地方政府会找寻理由变通规制)，最终的结果会造成这一规制的击溃，虽然不存在政府高官在领取车牌中的寻租行为，标准被击溃也是迟早的事。

这些门槛竞争还表现在标准颁布时间上，地方政府会在规制标准颁布的时间上进行角逐，以迟早对市场进行抢劫。

3．规制的提早时间

规制是由于企业私人利益与社会利益互相矛盾，采取限制举措将成本内化，使企业利益与社会利益一致。草药饮料的社会利益是保护我国草药产品资源，提高产业的国际竞争力，制止企业间恶性竞争、保护消费者利益。倘若不规制，则会牺牲社会利益。从规制施行时间考虑，假如延后规制时间T，则会在T时间内损失wT的社会利益(w是单位时间的社会福利损失)，虽然没有延后规制，而一些企业没有在规制施行之日达到窥制要求，也会导致社会福利损失，且这一损失等于未达到标准而必须停产的企业损失。

为了防止这一损失，规制提早时间应不为零，即采取提早规制，但这会由于车牌效应导致企业资产闲置，这同样也会存在着社会福利损失。这意味着。，应当存在着一个最合理的规制提早时间。

设预规制时间为T，它相当于延后规制，在此时间内，存在着社会福利损失wT和资产产闲置损失U(T)，前者是资产累计消耗，即U(T)=uT+u(T-1)十u(T-2)+……+u=u(T+1)T/2(式中u为步入门槛所须要的固定资产摊销)，每期只审批一个企业，它具有加速上升特点；假如没有预规制，则会存在因达不到标准的停产损失，在T=0时损失为M，随着预规制时间下降，这一损失会渐渐降低R(T)=M-kT，即按每期审批一个企业考虑，每期降低停产损失k。社会总损失TD(T)=wT+U(T)+R(T)：wT+u(T+1)T/2+M-kT。社会损失最小目标可以得到最合理的预规制时间，即对上式导数并令其为零：

dTD(T)/dT=0

w+uT0+u/2-k=0

最合理的预规制时间为TO=(k-w-u/2)/u。假如停产损失k=0，则估算的预规制时间为负值，表明不须要预规制，应立刻执行；只有在k-w-u/2>0时，采取预规制才有意义。

五、中药饮料规制评价

1．从药品规制疗效看，草药饮料规制颁布是必要的，预期达到提升我国草药生产的国际竞争力；

2．本文仍未对k、w、u等参数进行测算，因而，还不能断言此规制颁布与预规制时间是否合理，从各地区闲置设备看，可能存在着预规制时间超前问题，即对参数k过分夸大；

3．各地区颁布规制具有向上竞争性，有可能造成重新规制或则规制执行的规制。

上述这种问题还有待于深入研究与评估。

[参考文献]

[1]W·吉帕．维斯库斯，约翰M．弗农，小约瑟夫E．哈林顿．反垄断与规制经济学[M1．上海．机械工业出版社,2003

[2]

[3]http：//．cpha,org．cn/html//add4/．htm．htm